贯彻习近平法治思想 强化行政复议吸纳和化解行政争议能力
让法治，成为一种全民信仰！作者|刘启川
2023年9月1日，十四届全国人大常委会第五次会议表决通过新修订的《中华人民共和国行政复议法》，自2024年1月1日起施行。
相较于现行行政复议法，本次修订后的行政复议法不仅在形式上从原有条文43条增加至90条，而且在内容上从重构行政复议的功能定位、明确相对集中行政复议管辖权、确立行政复议委员会制度等方面作了大幅度制度性变革。这是我国行政复议制度实施至今最大幅度和最大规模的全面“大修”。这次“大修”是贯彻落实习近平法治思想的生动实践，进一步强化行政复议吸纳和化解行政争议能力，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，对于创新有效预防和化解社会矛盾体制、完善多元化纠纷解决机制、提升社会治理效能具有十分重要的意义。
以党对行政复议工作的全面领导为根本保证
党对行政复议工作的全面领导是中国特色社会主义行政法制度的基本要求，也是本次行政复议法“大修”将行政复议的制度优势转化为制度效能的根本保证，具体表现在三个方面：
第一，坚持党的领导贯彻于行政复议修订的全过程。党的十八大以来，党和国家高度重视行政复议法修订工作，以习近平同志为核心的党中央多次作出一系列改革和完善行政复议工作的决策部署。2013年，党的十八届三中全会提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。2014年党的十八届四中全会明确“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，将健全行政复议制度作为完善多元化纠纷解决机制的重要方式。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》要求，落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。这对行政复议法修订的实施路径、具体方案和功能定位作了具体部署。与此同时，《法治中国建设规划（2020—2025）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对行政复议体制改革作了明确要求。可以说，修订行政复议法正是贯彻党对行政复议体制机制改革路线方针政策的立法实践。
第二，以法律条文形式明确党对行政复议工作的全面领导。新修订的行政复议法第三条第一款规定“行政复议工作坚持中国共产党的领导”，这不仅意味着坚持党对行政复议工作的领导以立法形式正式确立，而且意味着坚持党的领导作为行政复议工作的价值遵循将指导和统摄行政复议的立法和实施活动。
第三，坚持推进党对行政复议体制机制改革决策部署的法定化、规范化。通过明确行政复议化解行政争议主渠道的功能定位、规定相对集中行政复议管辖权、扩大行政复议受案范围、建立行政复议调解和解制度、确立行政复议委员会、完善行政复议前置范围等制度，将党对行政复议体制机制改革的决策部署，以行政复议法的形式转化予以实现。
全面贯彻以人民为中心的根本立场
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出以人民为中心的发展思想，坚持一切为了人民、一切依靠人民。“以人民为中心”的核心要义在于为了人民、依靠人民。对此，新修订的行政复议法予以全面贯彻落实。
一是，新修订的行政复议法第一条增加“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，以此作为行政复议法的立法目的。这主要是鉴于行政复议在化解行政纠纷的制度功能优势，由此在行政纠纷进入行政诉讼程序之前，高效专业化解决行政纠纷。如此一来，不仅可以使行政纠纷案件在行政复议阶段得以高效公正化解，而且可以极大程度消解行政诉讼压力，减少行政相对人权利救济成本。
二是，新修订的行政复议法将现行行政复议法“总则”中的行政复议及时原则改为高效原则，同时增加行政复议为民的基本原则。“高效”不同于“及时”，新修订的行政复议法对行政复议的效率和效能有了更高要求，更加注重行政复议的服务性。“为民”是“为了人民”的简要表达，体现了行政复议的最终目的，也是法治政府建设的目标。
三是，新修订的行政复议法在“总则”中摒弃以往行政调解仅限于行政自由裁量权范围、行政赔偿或行政补偿纠纷的做法，确立行政复议调解的原则性规定。对行政纠纷化解而言，沟通协商型的调解模式不仅适宜人民内部矛盾的化解特点，而且可以更好达到定分止争效果，最终实现人民内部矛盾的根本性化解。
“以人民为中心”的基本要求在于积极有效回应人民群众的新要求、新期待。现行行政复议法于1999年制定，对防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。20多年来，行政复议作为有效解决行政争议的法定机制，发挥其方便群众、快捷高效、方式灵活等优势，成为化解行政争议和维护人民群众合法权益的重要渠道。当前，随着我国经济社会发展，需要加强和改进行政复议工作，解决制约行政复议发挥监督、救济作用的突出问题。此次修订的行政复议法通过扩大行政复议受案范围和附带审查范围、完善行政复议范围负面清单、确立“块块管辖为主、条条管辖为辅”的相对集中行政复议管辖权等制度设计，满足人民群众对实质性化解行政争议的新要求、新期待，不断提高人民群众的获得感、幸福感和安全感。
以全面推进科学立法为操作指南
本次行政复议法修订全面贯彻“科学立法”的两个要求。
其一，完善中国特色行政复议法律制度。行政复议法自1999年通过以来，虽然历经2009年和2017年两次部分修改，但随着我国经济社会的发展，部分内容已难以有效适应人们的需求，部分行政纠纷难以及时在法律制度框架内得以有效化解，进而引发行政诉讼纠纷增多。因此，围绕有效发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用这一落脚点和出发点，健全行政复议体制机制，成为全面推进科学修订行政复议法的首要任务。
其二，全面落实科学修订行政复议法、民主开展行政复议法修订工作、依法完善行政复议法的基本要求。通过立法立项、司法部起草行政复议法修订草案、全国人大常委会审议、调研论证等形式，尊重和体现行政复议客观规律，提高行政复议法修订的可操作性、系统性和针对性。通过在中国人大网公开征求社会公众意见、召开听证会和专家论证会等形式，畅通社会民众和专家参与行政复议法修订的制度通道，增强立法的透明度、人民群众参与立法的广度，充分保障行政复议法修订的人民性。同时，本次修订行政复议法遵循宪法上保障公民权利的基本原则和精神要义，承继了保护行政相对人合法权益的立法宗旨，按照法定程序和权限开展修订工作。
以建设德才兼备的高素质法治队伍作为重要保障
本次行政复议法修订从两个方面进一步完善建设高素质法治队伍的制度设计。一方面，明确行政复议专门队伍的地位和制度规则；另一方面，确立专家、学者参与行政复议工作贡献智慧的机制，发挥高水平法学专家队伍参与社会治理的作用。
新修订的行政复议法第六条规定：“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”“国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理”。该规定高度重视行政复议工作中专门人才队伍的建设，将进一步有效提升行政复议工作法治水平和质量。
此外，自《国务院关于加强法治政府建设的意见》提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”以来，行政复议委员会试点工作积累的丰富经验，为本次行政复议委员会入法提供了良好基础。此次行政复议法修订不但明确“县级以上各级人民政府应当建立相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会”，而且对专家学者参与的案件类型、咨询意见效力等作出详细规定。不管采取咨询型还是议决型，以行政复议委员会为载体的专家学者参与机制，不但可以有效提升重大、疑难、复杂、专业性技术性较强案件行政复议的民主性和科学性，而且可以有效解决过去有的人提出的行政复议机关存在的中立性和公正性责难问题。
本文系国家社会科学基金一般项目“权责清单法律风险防范机制研究”（项目批准号：21BFX047）的阶段性研究成果。
（作者为东南大学法学院教授）
刘启川 民主与法制时报湖南都市网选稿
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