沈春耀：坚持改革和法治相统一 在法治轨道上全面深化改革、推进中国式现代化

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坚持改革和法治相统一
在法治轨道上全面深化改革、
推进中国式现代化

全国人大常委会法制工作委员会主任

沈春耀

法治是中国式现代化的重要保障。要以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系。2025年3月11日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂举行闭幕会，会议表决通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的决定。 新华社记者 刘大伟/摄

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，强调要坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。

2024年10月29日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话，再次强调：“要坚持改革和法治相统一，以改革之力完善法治，进一步深化法治领域改革，不断完善中国特色社会主义法治体系；更好发挥法治在排除改革阻力、巩固改革成果中的积极作用，善于运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据，平等保护全体公民和法人的合法权益。”

贯彻落实党的二十届三中全会精神，必须深化立法领域改革，把握好科学立法这个重要环节，坚持立改废释纂并举，做到改革和法治相统一、重大改革于法有据，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为进一步全面深化改革排除阻力、提供动力、巩固成果，确保中国式现代化行稳致远。

一、坚持改革和法治相统一是党领导人民探索和总结出来的宝贵经验

习近平总书记指出：“中华文明的创新性，从根本上决定了中华民族守正不守旧、尊古不复古的进取精神，决定了中华民族不惧新挑战、勇于接受新事物的无畏品格。”革故鼎新是中华民族一脉相承的精神禀赋,也是中华文明永葆生机的力量源泉。几千年来，在这种革新精神的引领下，中华大地发生了无数次变法图强的运动，如李悝变法、商鞅变法、王安石变法、张居正改革等，革故鼎新的理念深深融入中华民族的精神血脉。从历史经验看，古往今来的各种变法、新政，都同立法、立制联系在一起，是密不可分的。

改革和法治相辅相成、相伴而生。直观来看，改革意味着“破”和“变”，而法治意味着“立”和“定”，二者表面上似乎不一致甚至相矛盾，但本质上，改革和法治是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一，二者是分不开的。新中国的成立，诞生了历史上从未有过的人民当家作主的新型政权，从根本上改变了中国人民的前途和命运，开辟了中国历史发展的新纪元。

与此同时，党领导人民制定新中国第一部宪法，制定选举法、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法、土地改革法、婚姻法、工会法等重要法律，不断推进经济社会领域的深刻变革，完成社会主义改造、建立社会主义制度，为当代中国一切发展奠定了根本政治前提和制度基础。可以说，制定宪法和法律，对我国社会主义制度的建立、巩固、完善和发展发挥了重要作用。

1978年12月，党的十一届三中全会开启我国改革开放和社会主义现代化建设新时期，社会主义民主法治建设进入蓬勃发展新阶段。立法是实行法治的前提和基础。“没有规矩，不成方圆。”法治的实现离不开改革的推动、事业的发展，改革的深化、事业的发展也必然要求法治的保障。40多年来，我国立法工作、法治建设总体上是与改革开放事业同时起步、协调推进的。

当发展遇到阻力、障碍，人们就呼唤改革开放，新事物新气象不断涌现；当改革开放带来的新趋势新变化突破了既有的制度格局、思想观念和行为方式，人们就呼唤法治建设，要求用法律制度巩固和保障改革开放的新成果，确立新的行为规范和治理架构。实践证明，改革开放给当代中国带来了举世瞩目的历史性巨变，同时法治建设亦取得了前所未有的历史性成就。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并以前所未有的决心、举措和力度推进，全面依法治国总体格局基本形成，法治中国建设开创新局面。2013年11月，党的十八届三中全会作出全面深化改革战略部署；2014年10月，党的十八届四中全会作出全面推进依法治国战略部署。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央对改革和法治的高度自觉和远见卓识，充分反映了全国各族人民的共同愿望。

在治国理政实践中，习近平总书记运用马克思主义立场观点方法，将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，深入思考改革和法治的关系，创造性提出一系列原创性重要理论和论断，“在法治下推进改革，在改革中完善法治”“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”“要高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，坚持重大改革于法有据”“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节”。

这些重要论述廓清迷雾，破除了对改革和法治关系的认识误区，破解了改革和法治的现实难题，为正确处理改革和法治的关系提供了根本遵循和科学指引，成为习近平法治思想的重要组成部分，成为新时代我们党全面深化改革的重要思想方法和工作方法。在习近平总书记重要论述的指引下，党的十八大以来，我们协调推进“四个全面”战略布局，坚持改革和法治双轮驱动、协调推进，推动党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就。在新的历史起点上，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，进一步全面深化改革、推进中国式现代化，应当同全面依法治国更加紧密结合起来，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

二、科学立法是处理改革和法治关系的重要环节

党的十八大以来，全国人大常委会深入贯彻习近平法治思想，坚决贯彻党中央决策部署，针对全面深化改革提出的不同立法需求，统筹法律的制定、修改、废止、解释、编纂等工作，依照法定程序作出授权决定或改革决定，保障改革进程在法治轨道上有序推进、改革成果以法律形式得到确认，确保重大改革于法有据、有序进行。

一是对于全面深化改革需要制定的法律，及时制定相应的法律。习近平总书记强调：“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。”党的十八大以来，全国人大及其常委会共新制定法律85部，其中绝大部分都是全面深化改革迫切需要制定的法律。在各方面共同努力下，一些重要领域基础性、综合性、统领性法律相继制定出台，一些领域法律制度的空白区和薄弱点得到充实和完善。比如，维护国家主权、安全、发展利益，加强涉外领域立法，制定陆地国界法、反外国制裁法、海警法、对外关系法等；推动更高水平对外开放，制定外商投资法、出口管制法、海南自由贸易港法等；适应信息社会发展和保障网络信息安全的需要，制定网络安全法、电子商务法、数据安全法、个人信息保护法等。

二是对于实践经验尚不充分，需要先行先试、探索积累的事项，依法作出授权决定。习近平总书记指出：“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”党的十八大以来，全国人大常委会先后作出50多项授权决定和改革决定，涉及自由贸易试验区建设、行政审批制度改革、农村土地制度改革、金融体制改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革、武警部队改革等多个方面，为局部地区或者特定领域先行先试，积累可复制、可推广经验，提供法律支持保障。

一方面，按照授权决定和改革决定要求，及时安排听取审议试点工作情况报告，推动有关方面及时总结经验、提出复制推广建议，统筹安排相关立法修法工作，从改革实践中吸取经验，完善法治。比如，2013年8月、2014年12月，全国人大常委会两次作出授权决定，为上海、广东、天津、福建等自由贸易试验区探索外资管理模式改革提供法治保障。2016年9月，全国人大常委会根据国务院提出的议案，在总结改革经验基础上，对“外资三法”（中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法）和台湾同胞投资保护法进行修改，将自贸区可复制、可推广的经验上升为全国普遍适用的法律制度。2019年3月，十三届全国人大二次会议通过外商投资法，确立了外商投资准入前国民待遇加负面清单管理这一新型外商投资管理法律制度。

另一方面，适应改革实际需要，稳妥调整或终止授权决定，或者授权到期后恢复法律施行，保障和推动改革进程。比如，党的十八届三中全会对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革作出重要部署。全国人大常委会作出授权决定并适时调整，在试点基础上，对于比较成熟的改革举措，及时修改完善有关法律；对于试点经验不够充分、各方面缺乏共识的，恢复有关法律施行或者终止审议有关授权决定草案。

三是对于不适应改革发展要求的现行法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止。习近平总书记强调：“对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”党的十八大以来，全国人大及其常委会根据全面深化改革需要，加快修法步伐，共修改法律268件次，特别是对一些领域的法律进行了系统性修订，不仅主动适应改革发展需要，而且引领推动改革纵深发展。比如，密切配合生态文明体制改革，环境保护法、大气污染防治法、野生动物保护法、固体废物污染环境防治法、森林法等法律作了全面修订，水污染防治法等作了较大幅度修改，海洋环境保护法、大气污染防治法、野生动物保护法等还进行了多次修改，法律规范更加明确具体，增强了可执行性和可操作性。

四是对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，采取“打包”修法方式一并处理。现行法律不适应改革和经济社会发展需要，或与改革决策不一致的，应尽快修改法律，及时为推进相关改革提供法律依据，保障经济社会发展各领域重大改革措施顺利实施。近年来，除了对改革事项涉及的法律进行系统性修改或专项修改外，为使法律及时跟进改革需要，还通过“打包”方式修改法律。“打包”修改法律是基于同一改革需要，对若干法律中的同类问题、相近或者相关的条款一并进行修改，以实现同一目的。

“打包”修法的修改幅度较小、修改内容比较成熟、各方面意见相对统一，在工作流程上更加简便快捷、协同高效，能够快速有效地应对经济社会变化和改革发展需求。党的十八大以来，“打包”修改的数量大幅上升，至今已有25次155件，集中在贯彻落实党中央重大决策部署，推动和保障相关改革举措落地，包括行政审批改革、优化营商环境、政府职能转变、深化党和国家机构改革等。

比如，2017年10月，党的十九大对深化机构和行政体制改革作出重要部署，要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。2018年2月，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。2018年3月，十三届全国人大一次会议审议通过关于国务院机构改革方案的决定。国务院机构改革部门职责调整幅度较大，涉及法律较多，为及时高效落实国务院机构改革方案，全国人大常委会通过有关法律问题和重大问题的决定3件，制定法律1件，5次“打包”修改法律41件次，确保机构改革于法有据、依法有序推进。

五是对于需要分步推进的制度创新举措，可以采取“决定＋立法”“决定＋修法”等方式，先依法作出有关决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。比如，深化国家监察体制改革。党中央决定先进行深化国家监察体制改革试点，全国人大常委会2016年、2017年先后作出在北京市、山西省、浙江省开展试点工作的决定和在全国各地推开试点工作的决定，为改革深入进行提供法律依据；同时积极准备和推进国家监察立法。

十三届全国人大一次会议审议通过宪法修正案，增加有关监察委员会的各项规定；根据修改后的宪法，审议通过监察法，并及时作出修改。又如，完善香港特别行政区选举制度。2021年3月11日，全国人民代表大会根据宪法、香港基本法、香港国安法，通过关于完善香港特别行政区选举制度的决定，并授权全国人大常委会根据决定修改香港基本法附件一和附件二。2021年3月30日，全国人大常委会全票表决通过修订后的香港基本法附件一和附件二。香港特别行政区随即进行本地立法。2021年9月和12月，香港特别行政区先后成功举行选举委员会选举和立法会选举，充分展现了香港民主新气象，为香港由乱及治、由治及兴提供了重要保障。

三、深化立法领域改革，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化

进一步全面深化改革、推进中国式现代化，对立法工作提出了许多新课题新要求，需要通过深化立法领域改革作出新的回答。习近平总书记指出：“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”

党的二十届三中全会《决定》部署的重要举措和任务要求，许多涉及法律法规的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准、配套、清理等工作。新征程上，必须坚持全面依法治国，在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。立法工作必须紧紧围绕贯彻党的二十届三中全会精神来谋划、来展开、来推进，通过深化立法领域改革，从法律制度上推动落实新的改革举措和任务要求。

一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。习近平总书记指出，“时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善”；“全国人大及其常委会要完善宪法相关法律制度，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施”。深化立法领域改革，必须把宪法这一国家根本法摆在突出位置，健全保证宪法全面实施制度体系，通过完备的制度体系保证宪法实施，不断提高宪法实施水平，维护宪法权威。

全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，努力使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。建立宪法实施情况报告制度，探索通过报告反映宪法实施情况和监督宪法实施情况，包括与宪法实施有密切关系的法律法规制定和实施情况，与宪法实施有密切关系的事业发展情况和工作开展情况，合宪性审查工作和备案审查工作情况，加强宪法实施和监督、不断提高宪法实施水平的重点和工作建议等。完善合宪性审查、备案审查制度，提高合宪性审查、备案审查能力和质量。

二是完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作，研究决定国家立法工作中的重大问题；有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。坚持依规治党，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。完善人大主导立法工作的体制机制，加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在确定立法项目、组织法律起草、重大问题协调、草案审议把关等方面的主导作用，健全全国人大相关专门委员会、常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制，更好发挥常委会和专门委员会组成人员、人大代表在立法工作中的作用。注重发挥政府在立法工作中的重要依托作用，加强和改进政府立法制度建设，做好有关法律草案、地方性法规草案的起草和提请审议工作，严格按照法定权限和程序制定实施行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。拓宽社会各方有序参与立法途径和方式，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。围绕健全国家治理急需、满足人民美好生活需要必备、维护国家安全所急的法律制度，加快涉及重大体制调整、重大制度改革、有关方面反映问题突出的法律修改，补齐法律制度短板弱项，推动国家各方面制度更加完善。党的二十届三中全会明确提出的立法修改项目，已经取得重要进展。制定出台民营经济促进法，完成修改监督法、监察法，作出关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定，生态环境法典草案已提请全国人大常委会审议。

下一步，还要制定金融法，建立健全金融领域综合性、统领性法律制度，系统推进金融领域法治建设；制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力；出台反跨境腐败法，构筑一体推进不敢腐、不能腐、不想腐法律制度.体系。加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。统筹推进国内法治和涉外法治，进一步扩大对外开放，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境；注重运用法治手段开展国际斗争，丰富涉外法治工具箱，推动我国法域外适用的法律体系建设。

四是统筹立改废释纂。坚持系统观念，积极推动相关领域基础性、综合性、统领性法律制度建设，根据实际情况运用制定、修改、废止、解释、编纂、决定等形式，在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作。发挥法律体系中不同层级立法作用，依照法定权限和程序制定行政法规、监察法规、军事法规、司法解释、部门规章和地方性法规、地方政府规章、各类规范性文件等，及时修改、废止不符合实际情况和发展要求的法律法规和规范性文件，加强法律法规宣传解读工作，增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性，推动法律体系科学完备、统一权威。发挥好地方立法实施性、补充性、探索性功能，因地制宜开展区域协同立法和“小快灵”“小切口”立法，增强地方立法针对性和实效性。

五是提高立法质量。习近平总书记指出：“发展要高质量，立法也要高质量。”深化立法领域改革，必须抓住立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，以高质量立法保障高质量发展，推进中国式现代化。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律；民主立法的核心在于为了人民、依靠人民；依法立法的核心在于遵循立法权限、立法程序、立法形式，目标是以良法促进发展、保证善治，实现良法善治。

健全吸纳民意、汇集民智工作机制，完善法律草案公开征求意见和调研论证机制，建设好基层立法联系点。健全备案审查制度和工作机制，对一切违反宪法法律和上位法的法规、司法解释、规章和各类规范性文件，都必须依法依规予以纠正或者撤销。针对法律法规规章等规定之间不一致、不协调、不符合问题，及时组织开展法律法规和规范性文件清理。完善保证法律法规实施的配套规定、标准规范、工作机制等，做好立法技术规范应用工作。建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。选稿：《高质量湖南》栏目组  主编：郭名家

来源：《习近平法治思想研究与实践》专刊2025年第3期（《民主与法制》周刊2025年第17期）

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