张翔：建立宪法实施情况报告制度 推动宪法全面贯彻实施

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建立宪法实施情况报告制度

推动宪法全面贯彻实施

北京大学法学院教授，中国法学会宪法学研究会副会长兼秘书长

张翔

        党的二十届三中全会《决定》提出“建立宪法实施情况报告制度”，这是加强宪法实施和监督、健全保证宪法全面实施的制度体系的重要举措。党的十八大以来，在党中央一系列重大论断和科学部署的指引下，我国宪法实施和监督工作取得显著进展。首先，宪法实施的全面性得到加强。在内容上，总纲条款与宪法精神的贯彻落实受到重视。

       在方式上，实践中发展出“全国人大可以授权全国人大常委会制定法律”等新的立法形式，也越来越多地直接依据宪法作出重要决定。其次，宪法监督逐步实现规范化、程序化。近年来，我国已初步确立对法律草案的事前合宪性审查与事后备案审查中的合宪性审查两种审查方式，并通过修改立法法、制定关于完善和加强备案审查制度的决定，将相关制度建设成果固化。

       随着我国宪法实施和监督工作的稳步推进，旨在汇报、说明和介绍相关工作情况的报告机制也应运而生。实践中主要有以下四种形式：

第一，全国人大常委会法工委于每年年底向全国人大常委会作关于备案审查工作情况的报告。合宪性审查作为备案审查的重要组成部分，已成为该报告的固定内容。这一报告形式已基本成熟，并于2022年写入全国人民代表大会常务委员会议事规则。

第二，全国人大宪法和法律委员会在法律制定或修改过程中，对涉及的合宪性问题应当在审议结果报告中予以说明。例如，宪法和法律委员会在人口与计划生育法修正草案审议结果报告中，针对人口政策的调整是否符合宪法第25条关于计划生育的规定作了专门说明。再如，在国务院组织法修订过程中，针对国务院组成人员增加规定中国人民银行行长，宪法和法律委员会作了专门报告。

第三，全国人大常委会在向全国人大所作工作报告中，设专章介绍上一年度宪法实施和监督情况。2019年后，全国人大常委会所作工作报告中均有宪法实施和监督相关内容。

第四，全国人大常委会法工委宪法室发布全国人大及其常委会加强和创新宪法实施情况报告。与前述三种形式不同，该报告具有专门性，聚焦于宪法实施与监督工作，内容较为充实，但其并非正式的法律制度，发挥的功能相对有限，更多只是一种宪法宣传与教育手段。

       党的二十届三中全会《决定》提出“建立宪法实施情况报告制度”，将其表述于“健全保证宪法全面实施制度体系”之后，主要是督促有关主体积极履行公开报告职责，推进宪法得到全面实施。对报告主体、内容等制度构成要素的具体设计，必须基于该制度承载的整体功能。

     首先，监督宪法实施是报告制度的主要功能，报告主体应为具体承担宪法实施与监督职能的机构。在我国，全国人大和全国人大常委会是宪法明确规定的监督宪法实施的主体，全国人大宪法和法律委员会依法承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责，全国人大常委会法制工作委员会则作为工作机构具体承担部分事务性工作，因此由全国人大常委会向全国人大作宪法实施情况报告，或由全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委向全国人大常委会作宪法实施情况报告，都是可行的选择，并且是并行不悖的。其次，报告内容应兼具全面性与侧重性，既包括立法、依据宪法作出决定等宪法实施情况，也包括事前对法律草案及事后对各类规范性文件的合宪性审查等宪法监督情况，其中又以宪法监督为主。大部分宪法实施只需作整体情况介绍；宪法监督涉及对宪法规范的解释，应作为报告的重点内容。

     我国宪法实施和监督制度体系仍在不断发展完善，宪法实施情况报告制度的具体设计，也应与其他同步进行的制度建设相协调。例如，报告主体的确定，需综合考量不同机构在宪法实施与监督制度之下的职能定位；报告形式的选择，则应置于宪法程序法的整体视角下进行思考，例如，个案式报告就与具体合宪性审查程序深度互嵌。当然，宪法实施情况报告制度也只是保证宪法全面实施制度体系中的一环，并不能替代包括宪法解释程序机制、合宪性审查案例公开机制等在内的其他制度形式。选稿学习：湖南都市网

来源：《民主与法制》周刊  作者：张翔  

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“必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威”“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度”。

法者，天下之程式也，万事之仪表也。宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。

尊宪崇法是全国14亿人民的崇高义务。在有效法治下的社会才能团结健康发展。

依法治国，依法执法，依法行政是社会稳定的基础，是和谐社会的前提。谁破坏它就是国家和人民共同的敌人。

设立独立的“宪法法庭”，惩治违宪。

法者，天下之程式也，万事之仪表也。宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法序言最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”翻开《中华人民共和国民法典》，第一条开宗明义指出“根据宪法，制定本法”；落实“爱国者治港”原则，依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权；国家工作人员就职时进行宪法宣誓成为常态……今天，宪法实施已经贯彻到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面，尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法在全社会蔚然成风。

展望：新时代依宪治国、依宪执政行稳致远“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”“宪法是治国理政的总章程”“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”……新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法尊严和权威，推动宪法完善和发展，这是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。保证宪法的有效实施，健全宪法相关法律制度和机制是重中之重。

党的十八届三中全会提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”党的十八届四中全会进一步要求，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。近年来，通过不断完善宪法监督制度，加强合宪性审查、备案审查制度和能力建设，我国宪法监督水平稳步提高。

合宪性审查是全国人大及其常委会依据宪法对有关法律法规和制度政策是否符合宪法进行的审查，是推动宪法实施和监督的重要制度安排。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。党的十九届二中、三中、四中全会和党的二十届三中全会都对推进合宪性审查工作提出明确要求。

近年来，全国人大及其常委会严格落实宪法法律的规定和党中央指导性文件的要求，把合宪性审查工作贯彻到立法各方面各环节，实现了审查对象全覆盖、审查主体全链条、审查程序全过程。开展涉宪性问题的事先审查和咨询工作，将合宪性问题和社会重大关切及时解决在法律、法规和其他规范性文件的起草环节、出台之前。在制定修改国务院组织法、对外关系法、爱国主义教育法、人口与计划生育法等过程中，针对有关方面提出的合宪性问题进行审查，对宪法有关规定的含义提出解释性研究意见，区分不同情况作出适当处理，确保每一部法律、每一项制度、每一条规定都符合宪法规定、宪法原则、宪法精神。

宪法全面实施的主体应当全面关于宪法全面实施，就实施的主体而言，不限于国家机关，还包括各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人。宪法全面实施的主体具有全面性，所有主体都必须实施宪法。

把群众智慧转化为改革举措，有力印证了：“真心拜人民为师，诚心向人民学习，虚心向人民求教，就能够得到源源不断的实践力量和理论智慧。”

      一切改革的推进，都离不开人民的力量。无论促发展还是抓改革，我们党做事的一个指导思想就是尊重群众首创精神。